Novo
relatório do Imazon abrange os motivos da baixa eficácia dos órgãos do governo
em demarcar a posse de terras
BRENDA
BRITO E DÁRIO CARDOSO JR.
18/05/2015
- 07h00 - Atualizado 18/05/2015 07h00
Derrubar
a floresta é o primeiro passo para grileiros se apossarem de terras públicas
(Foto: Daniele Gidsicki/Flickr)
A falta
de clareza sobre quem tem direito à terra na Amazônia é comumente citada
como um dos principais problemas para avançar com políticas de produção
sustentável e de conservação na região. Mas se isso é praticamente um consenso,
por que o problema ainda existe? Quais os motivos da baixa eficácia dos órgãos
fundiários?
Um novo
relatório publicado pelo Imazon, chamado Regularização
fundiária no Pará: Afinal, qual o problema?, indica que a resposta para essas
perguntas abrange vários fatores, mas queremos destacar três problemas
principais. O primeiro é a diversidade de leis regulando o assunto e de
instituições responsáveis pela solução. A legislação fundiária brasileira
considera quem é o ocupante da terra e qual a jurisdição da área (federal ou
estadual) para determinar como sua ocupação será regularizada e qual
instituição tem atribuição para isso. Assim, as regras variam se o ocupante
pertencer a povos indígenas, população tradicional, comunidade quilombola ou,
ainda, se for agricultor familiar, pequeno, médio ou grande produtor rural.
Ocorre que nem sempre há clareza se a terra é federal ou estadual e há casos recentes de questionamentos até sobre a identidade de quem está solicitando direito à terra. Isso ocorreu em decisão judicial na Justiça Federal em Santarém, que determinou a inexistência de etnia indígena de um grupo, alegando que se tratava de população tradicional. Portanto, este grupo teria que pleitear outra forma de reconhecimento à terra ao invés de reconhecimento de território indígena.
O segundo problema, que deriva do primeiro, é a fraca coordenação entre as instituições com responsabilidade fundiária, seja na mesma esfera de governo ou entre diferentes esferas. A sobreposição de atuações institucionais em um mesmo território é frequente, mas o diálogo entre elas é precário. No nível federal, uma Câmara Técnica foi criada em 2013 para decidir de forma coordenada a destinação de áreas federais na Amazônia que ainda não possuem definição fundiária (as glebas federais). Diferentes órgãos vinculados a quatro ministérios (Desenvolvimento Agrário; Meio Ambiente; Defesa; Planejamento, Orçamento e Gestão) reúnem-se periodicamente para avaliar a destinação de grandes blocos de terra dessas glebas. A demanda total estimada para avaliação da Câmara é de 55 milhões de hectares, equivalente a 12 vezes o estado do Rio de Janeiro.
Ocorre que nem sempre há clareza se a terra é federal ou estadual e há casos recentes de questionamentos até sobre a identidade de quem está solicitando direito à terra. Isso ocorreu em decisão judicial na Justiça Federal em Santarém, que determinou a inexistência de etnia indígena de um grupo, alegando que se tratava de população tradicional. Portanto, este grupo teria que pleitear outra forma de reconhecimento à terra ao invés de reconhecimento de território indígena.
O segundo problema, que deriva do primeiro, é a fraca coordenação entre as instituições com responsabilidade fundiária, seja na mesma esfera de governo ou entre diferentes esferas. A sobreposição de atuações institucionais em um mesmo território é frequente, mas o diálogo entre elas é precário. No nível federal, uma Câmara Técnica foi criada em 2013 para decidir de forma coordenada a destinação de áreas federais na Amazônia que ainda não possuem definição fundiária (as glebas federais). Diferentes órgãos vinculados a quatro ministérios (Desenvolvimento Agrário; Meio Ambiente; Defesa; Planejamento, Orçamento e Gestão) reúnem-se periodicamente para avaliar a destinação de grandes blocos de terra dessas glebas. A demanda total estimada para avaliação da Câmara é de 55 milhões de hectares, equivalente a 12 vezes o estado do Rio de Janeiro.
>> Amazônia:
Saqueadores de terra pública sonegam R$ 270 milhões por ano só no Pará
O modelo da Câmara é promissor, mas pode ser aperfeiçoado de duas formas. Primeiro, ampliando a coordenação com os estados. Atualmente, os governos estaduais são consultados por ofício e, se não responderem, não têm outra oportunidade de participar da decisão. Ocorre que a ineficácia desse procedimento via ofício foi um dos principais motivos que levaram à criação da Câmara na esfera federal; logo, é preciso aperfeiçoar a comunicação com órgãos estaduais. Outra necessidade é dar publicidade às áreas em análise pela Câmara e criar oportunidade para receber contribuições de atores de fora do governo. Mesmo com representatividade de diferentes órgãos na Câmara, é possível que nem todas as situações dessas áreas estejam pré-identificadas para orientar a tomada de decisão. Assim, um primeiro passo para aumentar a participação social nessa instância seria disponibilizar pelo menos na internet mapas com a localização das glebas em análise e criar canais de comunicação para envio de comentários, por exemplo.
Na esfera estadual, os esforços para ampliar coordenação institucional em questões fundiárias são baixos ou inexistentes. No Pará, as duas iniciativas mais promissoras não foram lideradas por órgãos fundiários. A primeira ocorreu ainda em 2007 com a criação de uma Comissão de Combate à Grilagem de Terras no estado. Formada por 12 instituições do poder público e sociedade civil, esta comissão conseguiu levantar informações sobre títulos de terra falsos registrados em cartórios de diferentes municípios no Pará. A Comissão influenciou uma decisão histórica do Conselho Nacional de Justiça em 2009 que levou ao cancelamento sem necessidade de ação judicial de mais de 5 mil matrículas de imóveis no estado.
A segunda iniciativa é um projeto piloto desenvolvido em parceria entre o Ministério Público Estadual do Pará, o Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam) e a Universidade Federal do Pará, que está coletando e sistematizando informações fundiárias existentes em cartórios, no Instituto de Terras do Pará (Iterpa), no Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e no Programa Terra Legal. O projeto já atuou em sete municípios e está formando o que pode ser a mais completa base de dados fundiária integrada no estado, com diversas possibilidades de uso para facilitar a atuação das instituições fundiárias e órgãos de controle. Um dos desafios dessa iniciativa é que os órgãos fundiários abracem a causa e efetivamente usem o sistema em suas rotinas. Outro desafio seria expandi-la para todo o estado, o que teria um custo estimado de U$ 20 milhões – não tão alto, se considerarmos os potenciais benefícios.
O modelo da Câmara é promissor, mas pode ser aperfeiçoado de duas formas. Primeiro, ampliando a coordenação com os estados. Atualmente, os governos estaduais são consultados por ofício e, se não responderem, não têm outra oportunidade de participar da decisão. Ocorre que a ineficácia desse procedimento via ofício foi um dos principais motivos que levaram à criação da Câmara na esfera federal; logo, é preciso aperfeiçoar a comunicação com órgãos estaduais. Outra necessidade é dar publicidade às áreas em análise pela Câmara e criar oportunidade para receber contribuições de atores de fora do governo. Mesmo com representatividade de diferentes órgãos na Câmara, é possível que nem todas as situações dessas áreas estejam pré-identificadas para orientar a tomada de decisão. Assim, um primeiro passo para aumentar a participação social nessa instância seria disponibilizar pelo menos na internet mapas com a localização das glebas em análise e criar canais de comunicação para envio de comentários, por exemplo.
Na esfera estadual, os esforços para ampliar coordenação institucional em questões fundiárias são baixos ou inexistentes. No Pará, as duas iniciativas mais promissoras não foram lideradas por órgãos fundiários. A primeira ocorreu ainda em 2007 com a criação de uma Comissão de Combate à Grilagem de Terras no estado. Formada por 12 instituições do poder público e sociedade civil, esta comissão conseguiu levantar informações sobre títulos de terra falsos registrados em cartórios de diferentes municípios no Pará. A Comissão influenciou uma decisão histórica do Conselho Nacional de Justiça em 2009 que levou ao cancelamento sem necessidade de ação judicial de mais de 5 mil matrículas de imóveis no estado.
A segunda iniciativa é um projeto piloto desenvolvido em parceria entre o Ministério Público Estadual do Pará, o Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam) e a Universidade Federal do Pará, que está coletando e sistematizando informações fundiárias existentes em cartórios, no Instituto de Terras do Pará (Iterpa), no Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e no Programa Terra Legal. O projeto já atuou em sete municípios e está formando o que pode ser a mais completa base de dados fundiária integrada no estado, com diversas possibilidades de uso para facilitar a atuação das instituições fundiárias e órgãos de controle. Um dos desafios dessa iniciativa é que os órgãos fundiários abracem a causa e efetivamente usem o sistema em suas rotinas. Outro desafio seria expandi-la para todo o estado, o que teria um custo estimado de U$ 20 milhões – não tão alto, se considerarmos os potenciais benefícios.
>>
Leia nossa cobertura completa sobre Amazônia
A dificuldade de acesso e integração de informações fundiárias, aliada à baixa transparência dos órgãos nessa área, é o terceiro problema para avanço da regularização. No âmbito federal, o Ministério do Desenvolvimento Agrário tem avançado na implementação da Lei de Acesso à Informação, a partir da atuação da Controladoria-Geral da União (CGU) frente aos órgãos públicos federais. O site do Incra, por exemplo, já divulga várias informações independentemente de solicitação: ações e programas, licitações e contratos, auditorias etc. Além disso, o portal i3geo disponibiliza mapas interativos com indicações de áreas em processo de regularização pelo programa Terra Legal. É possível, por exemplo, acessar as informações de um imóvel, como dados do ocupante (nome e CPF) e a situação do processo de regularização. Por outro lado, ainda não há integração entre sistemas de diferentes instituições federais que lidam com informações fundiárias. Por exemplo, o novo Sistema Nacional do Cadastro Ambiental Rural – Sicar – não usa a base de dados fundiária do MDA como uma camada de informações padrão para análise de dados.
Na esfera estadual no Pará, além da falta de integração, a transparência de dados é baixíssima. Nossa avaliação sobre o Iterpa revelou que apenas 17% das informações de divulgação obrigatória são disponibilizadas de forma satisfatória. O restante dos dados é parcialmente disponibilizado ou de divulgação inexistente (54% e 29%, respectivamente). Um exemplo preocupante ocorre na venda de terras públicas estaduais: uma vez destacadas do patrimônio público, o Iterpa não divulga quem as comprou ou os valores arrecadados na venda.
Em janeiro de 2015, o Iterpa assinou um acordo com o Ministério Público do Estado do Pará para adequar o órgão fundiário à Lei de Acesso à Informação. Entretanto, o instituto ainda não cumpriu os prazos e obrigações assumidas. Ajudaria se o Pará tivesse um órgão formalmente designado para liderar a implementação dessa lei nos diferentes órgãos estaduais. De acordo com a CGU, o Pará é um dos cinco estados que ainda não regulamentaram essa lei.
Superar falta de coordenação entre órgãos e esferas de governo e ampliar transparência de informações fundiárias não será fácil. Contudo, essa tarefa é emergencial e essencial se o Brasil quiser realmente reduzir conflitos no campo, disponibilizar áreas legalizadas para expandir produção sustentável e implementar ações de conservação de longo prazo na Amazônia.
A dificuldade de acesso e integração de informações fundiárias, aliada à baixa transparência dos órgãos nessa área, é o terceiro problema para avanço da regularização. No âmbito federal, o Ministério do Desenvolvimento Agrário tem avançado na implementação da Lei de Acesso à Informação, a partir da atuação da Controladoria-Geral da União (CGU) frente aos órgãos públicos federais. O site do Incra, por exemplo, já divulga várias informações independentemente de solicitação: ações e programas, licitações e contratos, auditorias etc. Além disso, o portal i3geo disponibiliza mapas interativos com indicações de áreas em processo de regularização pelo programa Terra Legal. É possível, por exemplo, acessar as informações de um imóvel, como dados do ocupante (nome e CPF) e a situação do processo de regularização. Por outro lado, ainda não há integração entre sistemas de diferentes instituições federais que lidam com informações fundiárias. Por exemplo, o novo Sistema Nacional do Cadastro Ambiental Rural – Sicar – não usa a base de dados fundiária do MDA como uma camada de informações padrão para análise de dados.
Na esfera estadual no Pará, além da falta de integração, a transparência de dados é baixíssima. Nossa avaliação sobre o Iterpa revelou que apenas 17% das informações de divulgação obrigatória são disponibilizadas de forma satisfatória. O restante dos dados é parcialmente disponibilizado ou de divulgação inexistente (54% e 29%, respectivamente). Um exemplo preocupante ocorre na venda de terras públicas estaduais: uma vez destacadas do patrimônio público, o Iterpa não divulga quem as comprou ou os valores arrecadados na venda.
Em janeiro de 2015, o Iterpa assinou um acordo com o Ministério Público do Estado do Pará para adequar o órgão fundiário à Lei de Acesso à Informação. Entretanto, o instituto ainda não cumpriu os prazos e obrigações assumidas. Ajudaria se o Pará tivesse um órgão formalmente designado para liderar a implementação dessa lei nos diferentes órgãos estaduais. De acordo com a CGU, o Pará é um dos cinco estados que ainda não regulamentaram essa lei.
Superar falta de coordenação entre órgãos e esferas de governo e ampliar transparência de informações fundiárias não será fácil. Contudo, essa tarefa é emergencial e essencial se o Brasil quiser realmente reduzir conflitos no campo, disponibilizar áreas legalizadas para expandir produção sustentável e implementar ações de conservação de longo prazo na Amazônia.
Brenda Brito é consultora em assuntos ambientais e fundiários e pesquisadora associada ao Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon)
Dário Cardoso Jr é pesquisador assistente do Imazon
